Sysselsättning kontra socialpolitik
Hur förena skilda regleringsstrategier?

När Amsterdamfördraget trädde i kraft 1999 fick Romfördraget en helt ny, särskild avdelning (nr VIII) enligt vilken medlemsstaterna skall samordna sin politik för att främja sysselsättningen. Samtidigt infördes emellertid i avdelning XI ett nytt kapitel om socialpolitik, som också har som ett av sina ändamål att främja sysselsättningen – fast med andra medel. Som helhet bygger regleringen därmed på två skilda strategier, och det är inte givet hur de skall förenas, konstaterade deltagarna vid ett internationellt seminarium som Arbetslivsinstitutets arbetsrättsprogram höll i oktober.

Genom sysselsättningsavdelningen introducerades något som politikerna kallar ”den öppna samordningsmetoden”. Enligt artikel 128 i Romfördraget går den till så här:

Först utarbetar ministerrådet och kommissionen en gemensam rapport till Europeiska rådet (består av stats- och regeringscheferna) som drar slutsatser om sysselsättningssituationen i EU.

Utifrån dessa slutsatser antar ministerrådet, med kvalificerad majoritet, riktlinjer för medlemsländernas sysselsättningspolitik under kommande år. Riktlinjerna talar om vilket resultat medlemsstaterna skall uppnå, men vilket sätt det skall göras på avgör de i princip själva.

Nästa steg är att medlemsstaterna överlämnar nationella handlingsplaner till ministerrådet och kommissionen där de rapporterar vad de har gjort för att förverkliga det gångna årets riktlinjer och vilka planer de har för följande år.

Sedan en särskild sysselsättningskommitté med företrädare för medlemsstaternas regeringar gett synpunkter på rapporterna, granskar ministerrådet hur de har levt upp till riktlinjerna. Rådet riktar också rekommendationer till enskilda stater om hur de kan förbättra sin arbetsmarknadspolitik. Även rekommendationerna tas med kvalificerad majoritet.

Till sist är processen tillbaka där den började. Ministerrådet och kommissionen upprättar en ny gemensam rapport om sysselsättningssituationen och om hur riktlinjerna genomförts, och så rullar det på år efter år.

Medlemsstaterna är alltså å ena sidan skyldiga att ”beakta” riktlinjerna, som är generella. Å andra sidan är de rekommendationer som riktas till enskilda medlemsstater inte formellt tvingande. I sysselsättningsavdelningen nämns inte heller några sanktioner mot stater som inte följer dem. Samordningen skall i stället drivas fram genom att staterna jämför sig med varandra och lär av dem som har varit framgångsrika. Det enda påtryckningsmedlet är det ömsesidiga politiska tryck som regeringarnas företrädare kan utöva när de granskar varandras politik i sysselsättningskommittén och ministerrådet.

Under de förhandlingar som ledde fram till sysselsättningsavdelningen var alla regeringar överens om att EU inte skulle få kompetens att harmonisera den nationella lagstiftningen på området. Men parallellt försökte majoriteten övertala den brittiska regeringen att gå med på att också ta in bestämmelserna i avtalet om socialpolitik från Maastricht i fördraget, vilket skulle ge EU möjligheter att anta direktiv om arbetslivsfrågor. Att detta skulle lyckas stod inte klart förrän Storbritannien fått en ny regering strax in-nan toppmötet i Amsterdam, då också formuleringarna i sysselsättnings-avdelningen preciserades i sista stund. Frågan är hur noga förhandlarna i brådskan övervägde hur reglerna i sysselsättningsavdelningen förhöll sig till kapitlet om socialpolitik.

Materiellt sett överlappar de varandra. Enligt artikel 137. 2 i kapitlet om socialpolitik kan ministerrådet exempelvis anta minimidirektiv för att främja ”integrering av personer som står utanför arbetsmarknaden”. Andra exempel är direktiv som rör nya anställningsformer, arbetstider och likabehandling mellan könen, fenomen som också tas upp i arbetet med att samordna medlemsländernas sysselsättningspolitik.

Om man skall gå in för harmonisering eller ”bara” samordning i en konkret fråga är ett politiskt val. Den europeiska organisationen för privata arbetsgivare, UNICE, förespråkar konsekvent ”den öppna samordningsmetoden” i stället för lagstiftning, medan Europafacket hävdar att bindande reglering på europeisk nivå behövs och även kan bidra till att öka sysselsättningen.

En rättslig fråga är hur de motsägelsefulla procedurbestämmelserna skall tillämpas. Enligt kapitlet om socialpolitik skall kommissionen i två omgångar rådfråga de europeiska organisationerna för arbetsgivare och arbetstagare, innan den lägger fram socialpolitiska förslag. Dessa kan till och med välja att förhandla fram ett avtal om den fråga som är aktuell och på så sätt bestämma innehållet i en kommande reglering. Sysselsättningsavdelningen däremot ger inte parterna någon som helst roll när de sysselsättningspolitiska riktlinjerna utarbetas. Betyder det att kommissionen kan låta bli att rådfråga dem enbart med hänvisning till att ett förslag grundar sig på sysselsättningsavdelningens bestämmelser? Svaret är långtifrån givet.

Vid seminariet konstaterade man också att ändamålet med sysselsättningsavdelningens bestämmelser behöver klargöras. När de förhandlades fram motiverades de uttryckligen med att man ville visa medborgarna att EU gjorde något åt arbetslösheten. Men enligt den slutliga texten är målet ”en hög sysselsättningsnivå”. Förgäves föreslog Sverige att man skulle lägga till ”och en låg arbetslöshet”. Åtgärder som främjar sysselsättningen leder inte nödvändigtvis till låg arbetslöshet, och som bekant finns det de som hävdar att en viss arbetslöshet är nödvändig.

Just nu är regeringarna entusiastiska över den öppna samordnings-metoden och förefaller överens om hur bestämmelserna skall tolkas. Det är inte säkert att samförståndet består i ett annat ekonomiskt och politiskt läge.

Kerstin Ahlberg