Vilket utrymme finns för nationell reglering?
Allt svårare dra gränserna

Numera delar Sverige sin normgivningsmakt med EUs institutioner och, när det gäller arbetsrätten, även med arbetsmarknadsparterna. Det blir emellertid allt svårare att urskilja specifika områden som kan hänföras antingen till EUs eller till medlemsländernas kompetens. Det beror bl a på att EUs verksamhetsområden hela tiden utökas och att det därmed skapas alltfler kopplingar mellan olika rättsområden.

För att identifiera vilket handlingsutrymme medlemsstaterna har när de reglerar arbetsrättsliga frågor och göra en strukturerad analys av detta måste man för det första beakta deras kompetensöverföringar till EU. Dessas innehåll kan utläsas av kompetensbestämmelserna i Romfördraget, t ex artikel 13 som ger rådet kompetens att vidta åtgärder för att bekämpa diskriminering. För det andra måste man beakta vad jag kallar förenlighetsförpliktelserna, d v s medlemsstaternas skyldighet att garantera den nationella rättens förenlighet med EG-rätten.

Dessa begränsningar har både en materiell och en formell sida. En analys av maktförhållandena på ett visst rättsområde måste ta sin utgångspunkt i de materiella gränserna för medlemsstaternas och EUs kompetens. Gränserna för EUs kompetens följer i första hand av det materiella tillämpningsområdet för Romfördragets enskilda kompetensbestämmelser. På så sätt blir det möjligt att urskilja de frågor som kan bli föremål för EU-reglering och därmed i vilken mån det nationella normgivningsutrymmet kan begränsas. Exempelvis artikel 137 räknar upp ett antal arbetsrättsliga kompetensområden.

Även förpliktelserna kan identifieras utifrån denna materiella aspekt; genom att fastställa EG-rättens, både fördragens och de sekundära rättsakternas, materiella tilllämpningsområde går det även att avgöra i vilken mån medlemsstaterna kan anta arbetsrättsliga regler utan att bryta mot den.

Den materiella gränsdragningen försvåras av att integrationsprocessen får effekter som påverkar maktfördelningen indirekt. Sådana effekter kan uppstå när EU tilldelats kompetens på ett sakområde och denna utnyttjas för att utfärda regler som överskrider områdets materiella gränser. Ett exempel är utstationeringsdirektivet, som reglerar vilka arbets- och anställningsvillkor som skall tillämpas för utstationerade arbetstagare. Det antogs med stöd av den EU-kompetens som omfattar den fria rörligheten för tjänster och etableringsfriheten.

Också förenlighetsförpliktelser kan orsaka indirekta fenomen. Eftersom medlemsstaterna i princip är skyldiga att se till att all nationell rätt är förenlig med EG-rätten, kan deras normgivningsutrymmen begränsas även på andra materiella områden än de som omfattas av EU-reglering. Den svenska lagstiftaren har t ex ansett det nödvändigt med hänsyn till EUs upphandlingsdirektiv att begränsa den fackliga vetorätten i samband med offentlig upphandling. Något som framöver kan förväntas få indirekta effekter är EMU, exempelvis genom att indirekt påverka den nationella lönebildningen.

Även om det går att bestämma de materiella gränserna för EUs och medlemsstaternas handlingsutrymmen, kan begränsningarna vara mer eller mindre ingripande beroende på EG-rättsakternas form. Romfördragets kompetensstadganden anger vilka former av rättsakter som EU förfogar över. På arbetsrättens område är minimidirektiv vanligast, vilka förutsätter att medlemsstaterna behåller ett visst handlingsutrymme. Av artikel 137 följer att detta är det enda regleringsinstrument som rådet kan använda vid en tillämpning av artikeln, vilket innebär att denna specifika kompetensöverföring endast är partiell. Det finns dock flera bestämmelser som ger EU kompetens att utfärda förordningar, t ex den nya kompetens som överförts genom artiklarna 13 och 141.3, som båda rör diskriminering. Förordningar är direkt tillämpliga och kan uttömma medlemsstaternas utrymme att reglera inom deras tilllämpningsområde, varför dessa kompetensöver-föringar är oinskränkta.

Den formella sidan är inte lika omedelbart relevant för förenlighetsförpliktelserna. Om en kompetensöverföring förutsätter att medlemsstaterna behåller ett visst normgivningsutrymme torde de dock ha ett större spelrum vid bedömningen av vad som kan anses förenligt med exempelvis ett minimidirektiv, än om förenlighetsprövningen rör en förordning.

Utifrån dessa olika sidor av medlemsstaternas kompetensöverföringar och förenlighetsförpliktelser går det att i viss utsträckning precisera vilka begränsningar i deras normgivningsutrymmen som följer av EG-rätten. Därutöver finns dock något som jag kallar relativa normgivningsfaktorer, som inte direkt avgör maktfördelningen men som ger innehåll åt kompetens och förpliktelser. Dessa faktorer är oftast politiskt betingade och därmed föränderliga över tiden.

De relativa normgivningsfaktorernas inverkan illustreras av det faktum att även om EUs handlingsutrymme på arbetsrättens område successivt har utökats, så har medlemsstaternas arbetsrätt påverkats endast i begränsad omfattning. Till grund för detta ligger bl a principen om mångfald, som åberopats i syfte att skydda både medlemsstaternas rättsordningar och arbetsmarknadsparternas autonomi. En annan sådan faktor är EUs målsättningar, som fått en allt starkare social betoning i relation till de ekonomiska mål som länge dominerat EG-rätten. Denna utveckling visar sig bl a vid de avvägningar som måste göras mellan hänsyn på EU-nivå och hänsyn på medlemsstatsnivå vid en förenlighetsprövning. EG-domstolen har t ex kommit fram till att kollektivavtal som syftar till att förbättra anställnings- och arbetsförhållanden inte omfattas av EUs konkurrensregler.

Lena Maier