10 kap. 3 och 10 §§ socialförsäkringsbalken, artikel 11 i rådets direktiv 92/85/EEG om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar (tionde särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG)
Högsta förvaltningsdomstolen meddelade den 14 april 2025 följande dom (mål nr 4937-24).
Den som är gravid kan ha rätt till graviditetspenning enligt socialförsäkringsbalken om hennes arbetsgivare av hälso- eller säkerhetsskäl förbjuder henne att arbeta och hon inte kan omplaceras till annat arbete. Graviditetspenning uppgår till ungefär 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten.
K.B. arbetar som lärare. Mot bakgrund av den risk som var förenad med sjukdomen covid-19 förbjöd hennes arbetsgivare henne att arbeta under en del av hennes graviditet. Under den tid hon var förbjuden att arbeta fick hon inte lön från sin arbetsgivare. Hon ansökte därför om graviditetspenning från Försäkringskassan och beviljades detta i enlighet med bestämmelserna i socialförsäk- ringsbalken.
K.B. överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Stockholm och anförde att den graviditetspenning hon fått inte varit tillräckligt hög för att uppfylla kraven i det s.k. mödraskyddsdirektivet. Hon menade att direktivet gav henne rätt till bibehållen inkomst under den tid hon var förbjuden att arbeta.
Förvaltningsrätten biföll hennes överklagande och beviljade henne ytterligare 18 232 kr för den aktuella perioden med motiveringen att det enligt EU- domstolens praxis inte är möjligt att i nationell lagstiftning fastställa ett tak för ersättningen som innebär att den graviditetspenning som utgår understiger den gravidas grundlön.
Kammarrätten i Stockholm avslog Försäkringskassans över- klagande dit. Enligt kammarrätten hade mödraskyddsdirektivet inte genomförts på ett korrekt sätt beträffande den ersättning som ska utgå vid arbetsförbud. För att säkerställa principen om unionsrättens
företräde skulle bestämmelserna i direktivet tillämpas i stället för socialförsäkringsbalkens bestämmelser när graviditetspenningens storlek bestämdes.
Försäkringskassan yrkar att Högsta förvaltningsdomstolen ska upphäva kammarrättens och förvaltningsrättens avgöranden samt fastställa Försäkringskassans beslut. Försäkringskassan anför följande. Mödraskyddsdirektivet är ett arbetsrättsligt direktiv. Direktivet föreskriver inte att gravida arbetstagare ska kompenseras på en viss nivå genom medlemsstaternas socialförsäkringssystem eftersom det hade varit att överskrida EU:s kompetens på det sociala trygghetsområdet.
K.B. anser att överklagandet ska avslås. För det fall Högsta förvaltningsdomstolen överväger att ändra kammarrättens dom yrkar hon att ett förhandsavgörande från EU-domstolen först inhämtas. Hon anför att Sverige vid genomförandet av direktivet på ett tydligt sätt har pekat ut staten genom Försäkringskassan som ansvarig för att tillgodose gravida arbetstagares ekonomiska rättigheter enligt mödraskyddsdirektivet.
Frågan i Högsta förvaltningsdomstolen
Frågan är om mödraskyddsdirektivet innebär att graviditets- penning vid ledighet på grund av arbetsförbud kan utgå med ett högre belopp än vad som följer av socialförsäkringsbalken.
Rättslig reglering m.m.
Socialförsäkringsbalken
Enligt 10 kap. 3 § första stycket socialförsäkringsbalken har en försäkrad som är gravid rätt till graviditetspenning om hon inte får sysselsättas i sitt förvärvsarbete på grund av en föreskrift om förbud mot arbete under graviditeten, som har meddelats med stöd av 4 kap. 6 § arbetsmiljölagen (1977:1160), och inte kan omplaceras till annat arbete enligt 18 § föräldraledighetslagen (1995:584).
I 10 kap. 10 § socialförsäkringsbalken anges att graviditets- penning beräknas enligt bestämmelserna om sjukpenning och sjuk- penninggrundande inkomst i 25–28 kap., med de undantag som anges i 11 §. Enligt 11 § andra stycket ska det vid beräkningen av den sjukpenninggrundande inkomsten bortses från inkomst av anställning och annat förvärvsarbete till den del summan av dessa inkomster överstiger 7,5 prisbasbelopp. Av 28 kap. 7 § 1 följer att
sjukpenning på normalnivån motsvarar cirka 80 procent av den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst.
Föräldraledighetslagen
En gravid arbetstagare som har förbjudits att fortsätta sitt vanliga arbete enligt föreskrift som har meddelats med stöd av 4 kap. 6 § arbetsmiljölagen har enligt 18 § föräldraledighetslagen rätt att bli omplacerad till ett annat arbete med bibehållna anställ- ningsförmåner. Om omplacering inte är möjlig, har kvinnan enligt 20 § andra stycket rätt till ledighet så länge det krävs för att skydda hennes hälsa och säkerhet, dock utan bibehållna anställnings- förmåner under den tid som ledigheten avser.
Mödraskyddsdirektivet
Av artikel 4.1 i direktiv 92/85/EEG om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, nyligen har fött barn eller ammar (tionde särdirektivet enligt artikel
16.1 i direktiv 89/391/EEG), mödraskyddsdirektivet, framgår att arbetsgivaren till en gravid arbetstagare är skyldig att ta ställning till om hon utsätts för någon risk för säkerhet eller hälsa i arbetet och avgöra vilka åtgärder som bör vidtas. Om en risk identifieras och denna inte kan undanröjas eller omplacering inte kan ske, ska den gravida enligt artikel 5.3 beviljas ledighet enligt den nationella lagstiftningen eller praxis så lång tid som detta är nödvändigt för att skydda hennes säkerhet och hälsa.
När en gravid arbetstagare omplaceras eller beviljas ledighet enligt artikel 5 ska enligt artikel 11.1 de rättigheter som följer av anställningsavtalet, även i fråga om bibehållen lön eller rätt till skälig ersättning, säkerställas i nationell lagstiftning eller praxis.
Högsta förvaltningsdomstolens bedömning
Högsta förvaltningsdomstolen anser att den unionsrättsliga reglering som aktualiserats i målet redan har tolkats av EU- domstolen. Det finns därmed inte någon anledning att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen och K.B:s yrkande om detta ska därför avslås.
Mödraskyddsdirektivet är ett av de särdirektiv som utfärdats i anslutning till arbetsmiljödirektivet 89/391/EEG. I verksamheter där gravida arbetstagare utsätts för vissa angivna risker åläggs arbetsgivaren genom mödraskyddsdirektivet att besluta om vilka åtgärder som ska vidtas för att dessa arbetstagare ska skyddas i arbetsmiljöhänseende. Skyddet ska i första hand åstadkommas genom att arbetsgivaren tillfälligt ändrar arbetsförhållandena för den berörda arbetstagaren, i andra hand genom att arbetstagaren
tillfälligt omplaceras eller, i sista hand, genom att hon beviljas ledighet så länge det krävs för att skydda hennes säkerhet och hälsa. I de fall en arbetstagare omfattas av ett arbetsförbud ska hon ha rätt till bibehållen inkomst i form av antingen bibehållen lön eller skälig ersättning.
Av artikel 14 i mödraskyddsdirektivet framgår att medlems- staterna ska sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet, eller säkerställa att arbets- marknadens parter genom kollektivavtal har infört de bestämmelser som krävs.
EU-domstolen har uttalat att artikel 11.1 i mödraskydds- direktivet har direkt effekt och skapar rättigheter för enskilda som dessa kan göra gällande gentemot en medlemsstat som inte har införlivat direktivet med nationell rätt eller som har införlivat det på ett oriktigt sätt, och som de nationella domstolarna är skyldiga att säkerställa (Gassmayr, C-194/08, EU:C:2010:386 punkt 53).
Vidare har EU-domstolen uttalat att när medlemsstaterna och i förekommande fall arbetsmarknadens parter i enlighet med artikel
11.1 väljer att säkerställa inkomsten för gravida arbetstagare som har beviljats ledighet eller för vilka arbetsförbud råder i enlighet med artikel 5.3 i form av en lön, en skälig ersättning eller en kombination av båda, ska denna inkomst under alla förhållanden bestå av den gravida arbetstagarens grundlön samt de delar av lönen eller de tillägg som hänför sig till hennes tjänsteställning (Gassmayr, punkt 72).
Enligt föräldraledighetslagen har gravida som är förbjudna att arbeta till följd av att deras hälsa och säkerhet inte kan säker- ställas, inte rätt till lön under den tid som ledigheten avser. I stället lämnas graviditetspenning enligt reglerna i socialförsäkringsbalken. Denna socialförsäkringsförmån motsvarar, i likhet med vad som gäller för andra inkomstbaserade socialförsäkringsförmåner, om- kring 80 procent av den sjukpenninggrundade inkomsten upp till ett ersättningstak. Normalt motsvarar alltså graviditetspenningen inte arbetstagarens grundlön.
Därmed uppkommer frågan om den del av grundlönen som inte ersätts i form av graviditetspenning ändå ska prövas och ersättas av Försäkringskassan, dvs. om mödraskyddsdirektivets direkta effekt i den situation som nu är aktuell kan göras gällande i förhållande till Försäkringskassan.
Mödraskyddsdirektivet är ett arbetsrättsligt direktiv som primärt är riktat mot arbetsgivarna. Det är enligt direktivet först och främst arbetsgivarna som ska vidta åtgärder för att den som är gravid inte ska utsättas för risker att skadas och – som en yttersta åtgärd – förbjuda henne att arbeta, dock med bibehållen lön. En vanlig ordning på den svenska arbetsmarknaden är att det från socialförsäkringssystemet utgår ett grundskydd som i större eller
mindre utsträckning kompletteras genom överenskommelser i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter.
Av förarbetena till den nu gällande föräldraledighetslagen, som bl.a. innebar anpassningar till mödraskyddsdirektivet, framgår inte att avsikten var att mer än ett grundskydd skulle ersättas genom socialförsäkringssystemet (prop. 1994/95:207 s. 32 ff.). Det för- hållandet att den gravida genom socialförsäkringssystemet tillför- säkras ett grundskydd upp till en viss nivå som utgår efter en prövning och beslut av Försäkringskassan – men inte den resterande delen av lönen – medför inte att det är regleringen i social- försäkringsbalken som ska anses inte uppfylla kraven i mödra- skyddsdirektivet.
Enligt Högsta förvaltningsdomstolen innebär det anförda att mödraskyddsdirektivets bestämmelser inte ska tillämpas med direkt effekt av Försäkringskassan.
Försäkringskassans överklagande ska således bifallas. Kammarrättens och förvaltningsrättens avgöranden ska upphävas och Försäkringskassans beslut fastställas.
Högsta förvaltningsdomstolen avslår yrkandet om att förhands- avgörande från EU-domstolen ska inhämtas.
Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens och förvaltningsrättens avgöranden och fastställer Försäkringskassans beslut.
I avgörandet deltog justitieråden Jermsten, Knutsson (skiljaktig), Askersjö, von Essen och Nilsson (skiljaktig). Föredragande var justitiesekreterarna Emelie Dahlgren och Elin Nilsson.
Justitieråden Knutsson och Nilsson var skiljaktiga och ansåg att överklagandet borde ha avslagits samt att skälen fr.o.m. punkt 14 borde ha utformats på följande sätt.
Av artikel 14 i mödraskyddsdirektivet framgår att medlemsstaterna ska sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet, eller säkerställa att arbetsmarknadens parter genom kollektiv- avtal inför sådana bestämmelser som krävs. På vilket sätt mödraskydds- direktivet genomförs i medlemsstaternas rättsordningar har överlämnats till medlemsstaterna att bestämma.
EU-domstolen har uttalat att artikel 11.1 i mödraskyddsdirektivet har direkt effekt och skapar rättigheter för enskilda som dessa kan göra gällande gentemot en medlemsstat, som inte har införlivat direktivet med nationell rätt eller som har införlivat det på ett oriktigt sätt, och som de nationella domstolarna är skyldiga att säkerställa (Gassmayr, C-194/08, EU:C:2010:386, punkt 53).
Vidare har EU-domstolen uttalat att när medlemsstaterna och i förekommande fall arbetsmarknadens parter i enlighet med artikel 11.1 väljer att säkerställa inkomsten för gravida arbetstagare som har beviljats ledighet eller för vilka arbetsförbud råder i enlighet med artikel 5.3 i form av en lön, en skälig ersättning eller en kombination av båda, ska denna inkomst under alla förhållanden bestå av den gravida arbetstagarens grundlön samt de delar av lönen eller de tillägg som hänför sig till hennes tjänsteställning (Gassmayr, punkt 72).
När mödraskyddsdirektivet införlivades i den svenska lagstiftning- en gjordes bedömningen att de skyldigheter som framgick av direktivet avseende rätten till ekonomiskt bidrag under ledigheten inte föranledde några förändringar i förhållande till den svenska lagstiftningen, som då utgjordes av lagen (1962:381) om allmän försäkring, beträffande bl.a. förmånen havandeskapspenning, numera graviditetspenning (prop. 1994/95:207 s. 32 ff.). Samtidigt infördes föräldraledighetslagen. Av 20 § andra stycket i den lagen framgår att en gravid arbetstagare som inte kan omplaceras till annat arbete har rätt till ledighet så länge det krävs för att skydda hennes hälsa och säkerhet, dock utan bibehållna anställnings- förmåner.
Lagstiftaren har alltså valt att säkerställa inkomsten för en gravid arbetstagare, som förbjudits att arbeta, i form av en skälig ersättning, nämligen graviditetspenning, och inte genom lön eller en kombination av lön och skälig ersättning.
Den inkomst som ska säkerställas ska bestå av den gravidas grundlön, med de tillägg som hänför sig till hennes tjänsteställning. Den graviditetspenning som utgår enligt socialförsäkringsbalken uppgår inte till detta belopp, eftersom ersättning inte utgår med mer än ungefär 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten.
Mödraskyddsdirektivet har således inte genomförts på ett korrekt sätt beträffande den ersättning som en gravid arbetstagare har rätt till vid ledighet på grund av arbetsförbud. Eftersom lagstiftaren har valt att genomföra direktivet genom bestämmelserna om graviditetspenning krävs för att direktivet ska få fullt genomslag att graviditetspenningen ligger på en sådan nivå att den uppgår till kvinnans grundlön, med de tillägg som hänför sig till hennes tjänsteställning (jfr Gassmayr, punkt 72). Ersättningen ska alltså beräknas med direkt tillämpning av mödraskydds- direktivet och med frångående av bestämmelserna i socialförsäkrings- balken.
Av det sagda följer att Försäkringskassans överklagande ska avslås.
Frågan i målet är om K.B. har rätt till ytterligare graviditetspenning för perioden 21 november 2022–7 januari 2023.
Annat har inte kommit fram än att K.B. har beviljats graviditetspenning i enlighet med 10 kap. 3 § socialförsäkringsbalken på grund av att hon har förbjudits från att arbeta med stöd av 4 kap. 6 § arbetsmiljölagen samt Arbetsmiljöverkets föreskrifter AFS 2007:5. Förvaltningsrätten finner att
det är fråga om sådan ledighet som avses i artikel 5.3 i mödraskydds- direktivet, och inte sådan barnledighet som avses i direktivets artikel 8. Detta innebär att K.B:s rätt till ersättning regleras av artikel 11.1 i mödra- skyddsdirektivet, och inte av artikel 11.2 och 11.3.
Såsom redogjorts för ovan medför detta enligt EU-domstolens praxis att K.B. under ledigheten har rätt till skälig ersättning som under alla förhållanden ska bestå av hennes grundlön samt de delar av lönen eller de tillägg som hänför sig till hennes tjänsteställning. Det är därmed inte möjligt att i nationell lagstiftning fastställa ett tak för ersättningen om detta i praktiken innebär att ersättningen som K.B. kan få ut understiger hennes grundlön. Vad Försäkringskassan har fört fram om EU-domstolens tolkning av artikel 11.2 och 11.3 i mödraskyddsdirektivet saknar betydelse i målet eftersom dessa bestämmelser inte är tillämpliga på den aktuella situationen.
Av utredningen framgår att K.B. har fått graviditetspenning för aktuell period med ett belopp som understiger hennes ordinarie lön med 18 232 kr. Den ersättning hon har fått kan därmed inte likställas med skälig ersättning i den mening som avses i artikel 11.1 i mödraskyddsdirektivet.
K.B. har därför rätt till ytterligare ersättning motsvarande inkomstbort- fallet. Överklagandet ska därför bifallas och K.B. ska beviljas ytterligare graviditetspenning för perioden 21 november 2022–7 januari 2023 med 18 232 kr.
– Förvaltningsrätten bifaller överklagandet och förklarar att K.B. ska beviljas ytterligare graviditetspenning för perioden 21 november 2022– 7 januari 2023 med 18 232 kr.
Kammarrätten anser att den unionsrättsliga reglering som är aktuell i målet
redan har tolkats av EU-domstolen. Det finns därmed inte någon anledning att inhämta ett förhandsavgörande från EU-domstolen och yrkandet ska därför avslås.
Graviditetspenning
Frågan i målet är om artikel 11.1 i mödraskyddsdirektivet innebär att K.B. har rätt till graviditetspenning med ett högre belopp än vad bestäm- melserna i 10 kap. socialförsäkringsbalken anger.
Det är ostridigt att K.B. under den aktuella perioden förbjöds att arbeta i enlighet med föreskrifter som meddelats med stöd av 4 kap. 6 § arbetsmiljölagen (1977:1160) och att Försäkringskassan därför beviljade henne graviditetspenning i den omfattning som reglerna i 10 kap. socialförsäkringsbalken föreskriver. Det är även ostridigt att hon inte fick någon kompletterande ersättning från sin arbetsgivare och att hon därmed gjorde en inkomstförlust i förhållande till sin grundlön.
Enligt artikel 11.1 i mödraskyddsdirektivet ska de rättigheter som följer av anställningsavtalet, även i fråga om bibehållen lön eller rätt till skälig ersättning, säkerställas i nationell lagstiftning för en gravid arbetstagare som har beviljats ledighet med hänvisning till risk för säkerhet och hälsa. Artikel 11.1 i mödraskyddsdirektivet har tolkats av EU-domstolen i bl.a. målet Gassmayr. EU-domstolen uttalade då att bestämmelsen
uppfyller alla villkor som krävs för att ha vertikal direkt effekt och att den skapar rättigheter för enskilda som de kan göra gällande mot en medlemsstat som har införlivat direktivet på oriktigt sätt, och som de nationella domstolarna är skyldiga att säkerställa (Gassmayr, punkt 52 och 53). Domstolen uttalade även att när medlemsstaterna och i förekom- mande fall arbetsmarknadens parter väljer att säkerställa inkomsten enligt artikel 11.1 i form av en lön, en skälig ersättning eller en kombination av båda, ska denna inkomst under alla förhållanden bestå av den gravida arbetstagarens grundlön samt de delar av lönen som hänför sig till tjänste- ställningen, såsom tillägg som hänför sig till en överordnad hierarkisk ställning, tjänstetid och yrkesmässiga kvalifikationer (Gassmayr, punkt 72).
Vid genomförandet av mödraskyddsdirektivet i svensk rätt gjordes bedömningen att gravida arbetstagares ekonomiska rättigheter var om- händertagna genom sjukpenning, föräldrapenning och graviditetspenning (prop. 1994/95:207 s. 32–34 och SOU 2023:23 s. 286–287). Såvitt nu är i fråga har alltså graviditetspenning pekats ut som den ersättning som betalas till en gravid arbetstagare som har förbjudits att arbeta. Graviditets- penning handläggs enligt 8 kap. 5 § socialförsäkringsbalken av För- säkringskassan som därmed ska betala ut ersättningen i den mån rätt till ersättningen föreligger. Den omständigheten att vissa svenska kollektiv- avtal ger rätt till ett tilläggsbelopp utöver den graviditetspenning som utges av Försäkringskassan förändrar inte denna bedömning.
Bestämmelserna i 10 kap. socialförsäkringsbalken om beräkning av graviditetspenning innebär att ersättningen begränsas till att understiga grundlönen. Det finns inte några bestämmelser i svensk rätt som kompletterar socialförsäkringsbalkens bestämmelser om graviditets- penning och som innebär att rätten till ersättning enligt artikel 11.1 i mödraskyddsdirektivet tillgodoses fullt ut. Artikeln har därmed inte genomförts på ett korrekt sätt i svensk rätt och den rätt till ersättning som följer av direktivbestämmelsen kan därför göras gällande av K.B. vid beräkningen av ersättningens storlek. För att säkerställa principen om unionsrättens företräde ska alltså bestämmelserna i direktivet tillämpas i stället för socialförsäkringsbalkens bestämmelser när graviditets- penningens storlek bestäms i nu aktuellt fall (jfr även 2 kap. 5 § social- försäkringsbalken).
Målet gäller ersättning för grundlön. Försäkringskassan har beräknat ersättningen enbart med beaktande av de nationella bestämmelserna om graviditetspenning. Ersättningen har därigenom begränsats på ett sätt som inte är förenligt med artikel 11.1 i mödraskyddsdirektivet. Förvaltnings- rättens bedömning att K.B:s graviditetspenning ska beräknas utan tillämp- ning av de nationella bestämmelser som begränsar rätten till ersättning motsvarande grundlön var därmed korrekt. Överklagandet ska därför avslås.
– Kammarrätten avslår yrkandet om att kammarrätten ska inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen.
Kammarrätten avslår överklagandet.