EU & arbetsrätt 1 2021

Generaladvokaten gör tummen ner för Epsu

Europeiska kommissionen är inte skyldig att lägga fram förslag till direktiv för att genomföra det europeiska avtalet om information och samråd för offentligt anställda. Det anser generaladvokaten Priit Pikamäe i sitt utlåtande i Epsu-målet som överklagats från Tribunalen (se EU & arbetsrätt 3/2018 s. 3 och 3–4/2019 s. 8).

Den europeiska fackliga organisationen för offentliganställda, Epsu, kräver som känt att kommissionen ska fällas för fördragsbrott för att den vägrade lägga fram ett direktivförslag för rådet om det avtal om information och samråd som arbetsmarknadsparterna hade förhandlat fram. Epsu förlorade målet i Tribunalen.

Målet ställer frågor om de europeiska arbetsmarknadsparternas autonomi och konstitutionella ställning i EU på sin spets.

Generaladvokaten visar ingen som helst förståelse för den speciella ställning arbetsmarknadsparterna har enligt fördraget. Enligt artikel 155.2 i EUF-fördraget ska avtal på unionsnivå på gemensam begäran av de undertecknande parterna genomföras genom ett beslut av rådet på förslag av kommissionen. Generaladvokaten anger ambitiöst att domstolen ska genomföra en bokstavlig, kontextuell och teleologisk tolkning av artikeln, men i praktiken baserar sig hans lösningsförslag på en tveksam bokstavstolkning och en gammal skrivning från Ueapmedomen från 1998 (T-135/96). Relevansen av artikel 152.1 som säger att EU ska ”underlätta dialogen mellan arbetsmarknadens parter med respekt för deras självständighet” och arbetsmarknadsparternas autonomi avfärdas genom en minst sagt märklig ”teleologisk” tolkning.

Innebörden av artikel 155.2 är omtvistad. Det finns i litteraturen gott om argument som talar både för och emot Epsus tolkning, t.om. kommissionen själv har bytt fot i denna fråga sedan slutet på 1990-talet. I generaladvokatens världsbild talar alla argument mot Epsu, den som vill få en helhetsbild är hänvisad till den litteratur som finns angiven i fotnoter till hans förslag till avgörande. Här finner man hänvisningar till ”kritiska analyser” och ”historiska överblickar”.

Om nu kommissionen som generaladvokaten hävdar har ett brett skönsmässigt utrymme att inte endast bedöma om arbetsmarknadsparternas avtal är lagenligt och representativt (vilket alla är eniga om), utan även ändamålsenligt, måste man fråga sig vilka krav som i så fall kan ställas på kommissionens behandling av ärendet. Kraven på att unionens institutioner bör iaktta principerna för god förvaltning enligt artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna torde gälla även i detta fall. Det kan knappast vara fullt förenligt med god förvaltning att den på godtyckliga grunder kan vägra genomföra ett avtal som den själv starkt uppmanat parterna att avsätta resurser och energi på att förhandla fram.

Parternas avtal ingicks i december 2015. I februari året därpå begärde parterna att avtalet skulle genomföras enligt artikel 155.2. I ett meddelande hade kommissionen lagt fast riktlinjer om ”Bättre lagstiftning” (Better regulation) där den detaljerat angav hur lagberedningen i EU ska ske. Bland annat angav den att lagförslag regelmässigt ska genomgå konsekvensbedömningar och att detta även gäller förslag som förhandlats fram i den sociala dialogen mellan arbetsmarknadsparterna. Mot denna bakgrund utgick Epsu och dess avtalspart Tuned från att avtalet skulle konsekvensbedömas. Det bekräftades i ett brev från den ansvariga kommissionären Thyssen.

Två år senare underrättade kommissionen parterna om att inget förslag skulle läggas fram. I detta skede framgick överraskande att ingen konsekvensanalys hade utförts och att avtalets genomförande förkastades på grunder som var välkända för kommissionen redan när avtalet ingicks.

Allt detta föranleder frågor – helt förbigångna av generaladvokaten – om det är förenligt med principerna om god förvaltning att som kommissionen gör låta bli att följa riktlinjer för lagstiftning som den själv fastställt och kommunicerat till parterna, likaså om det är tillåtet att ge osann och vilseledande information samt om två års betänketid för att presentera fakta som man har redan från början kan anses vara en ”skälig tid” enligt artikel 41 i stadgan.

Vi inväntar med spänning EU-domstolens slutliga dom i målet.

Niklas Bruun

C-928/19 P European Federation of Public Service Unions (Epsu) mot Europeiska kommissionen, generaladvokatens förslag till avgörande den 20 januari 2021